Dans la continuité de mon précédent billet portant sur l’adaptation des délais de procédure durant l’état d’urgence sanitaire, je vous propose un article traitant du cas spécifique des décisions implicites de rejet en période d'état d'urgence sanitaire.

Lorsqu’un agent public ou un administré exerce un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) à l’encontre d’une décision ou qu’il transmet une réclamation indemnitaire préalable à l’administration, cette dernière dispose d’un délai de deux mois pour répondre.

Dans de nombreuses matières, le silence de l’administration vaut rejet.

Dit autrement, dans les suites du dépôt d’un recours administratif ou d’une réclamation préalable, l’absence de réponse de l’administration à l’issue d’un délai de deux mois fait naître une « décision implicite de rejet ».

Cette décision doit être contestée devant le Tribunal administratif dans un délai de deux mois qui court à compter de « la date de naissance » de la décision implicite de rejet.

L’identification de la « date de naissance » de la décision implicite de rejet constitue donc un enjeu fondamental dans la mesure où cette date conditionnera la recevabilité du recours déposé devant le Juge administratif :

• Si le recours contentieux est déposé prématurément, avant la naissance de la décision implicite de rejet, la saisine du Tribunal administratif sera irrecevable (même s’il existe des hypothèses de régularisation)
• Si le recours est déposé trop tardivement, au-delà du délai de deux mois, en raison d’une erreur d’identification de la date de naissance de la décision implicite de rejet, la saisine du Tribunal administratif sera irrecevable

Or, en raison de la paralysie administrative de notre pays durant la période d’état d’urgence sanitaire, les règles relatives à la naissance des décisions implicites de rejet devaient nécessairement être aménagées.

Cet article propose donc une synthèse des règles qui permettent d’identifier la date de naissance des décisions implicites pendant la période d’état d'urgence sanitaire.

L’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 du 15 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, modifiée par l’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020, prévoit ce qui suit :

« Sous réserve des obligations qui découlent d’un engagement international ou du droit de l’Union européenne, les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ou personnes mentionnés à l’article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de la période mentionnée au I de l’article 1^er [soit jusqu’au 24 juin 2020]

Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l’article 1er est reporté jusqu’à l’achèvement de celle-ci.

(…). »

Conformément aux dispositions précitées, deux hypothèses doivent être envisagées :

• Si le recours administratif ou la réclamation préalable ont été notifiés à l’administration avant le 12 mars 2020 :

Dans cette hypothèse, le délai de deux mois, à l’issue duquel une décision implicite devait naître, est suspendu à compter du 12 mars 2020 jusqu’au 24 juin 2020.

A titre d’exemple, en cas de recours gracieux/réclamation préalable notifié(e) le 14 janvier 2020 et en l’absence de réponse de l’administration à l’issue d’un délai de deux mois, une décision implicite de rejet serait née le 14 mars 2020.

Or, par l’effet de l’ordonnance, ce délai a été suspendu du 12 mars 2020 au 24 juin 2020.

En raison de la suspension, le délai a donc couru pour une durée de deux mois moins deux jours jusqu’au 12 mars 2020.

A compter du 24 juin 2020, le délai recommencera donc à courir pour une durée de deux jours, soit jusqu’au 26 juin 2020.

La date du 26 juin 2020 constituera donc la date de naissance de la décision implicite de rejet (qui devra être contestée dans un délai de deux mois devant le Tribunal administratif).

• Si le recours administratif ou la réclamation préalable ont été notifiés à l’administration pendant la période débutant à compter du 12 mars 2020 :

Dans cette hypothèse, le délai de réponse de l’administration d’une durée de deux mois ne commencera pas à courir à compter de la notification du recours adminstratif/réclamation préalable et ce délai commencera réellement à courir à compter du 24 juin 2020.

A titre d’exemple, en cas de recours gracieux/réclamation préalable notifié(e) le 14 mars 2020 et en l’absence de réponse de l’administration à l’issue d’un délai de deux mois, une décision implicite de rejet serait née le 14 mai 2020.

Or, par l’effet de l’ordonnance, le point de départ du délai de réponse a été reporté au 24 juin 2020.

A compter du 24 juin 2020, le délai commencera donc à courir dans son intégralité pour une durée de deux mois, soit jusqu’au 24 août 2020.

En l’absence de réponse de l’administration, la date du 24 août 2020 constituera donc la date de naissance de la décision implicite de rejet (qui devra être contestée dans un délai de deux mois devant le Tribunal administratif).

Il existe deux règles fondamentales au sein du club des publicistes :

• La première règle du club est: il est interdit de déposer sa requête deux mois après la notification de la décision administration
• La deuxième règle du club est: il est interdit de déposer sa requête deux mois après la notification de la décision administration

Si ces règles doivent impérativement être respectées en temps « normal », il est évident qu’elles ne pouvaient l’être en temps de crise sanitaire en raison de l’impossibilité de rencontrer nos clients, du ralentissement de l’activité de l’administration, de celle des cabinets d’avocats, de celle des juridictions etc.

Pour faire face à ces difficultés, les ordonnances n° 2020-305 et n°2020-306 du 25 mars 2020 sont venues adapter les règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, à savoir les juridictions administratives de droit commun (tribunaux administratifs et cours administratives d’appel) ainsi que les juridictions administratives dites spécialisées.

Ce billet vous propose une synthèse des textes et des adaptations relatives aux délais de procédure durant l’état d’urgence sanitaire.

Afin de connaître les nouvelles règles applicables, il convient de se référer aux articles 1 et 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 qui prévoit ce qui suit :

Article 1^er :

«  I. ‒ Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 22 mars 2020 susvisée.

(…)

III. ‒ Les dispositions du présent titre sont applicables aux mesures restrictives de liberté et aux autres mesures limitant un droit ou une liberté constitutionnellement garanti, sous réserve qu'elles n'entrainent pas une prorogation au-delà du 30 juin 2020. »

Article 2 :

« Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1^er  sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois (…). »

Ce texte implique certaines précisions concernant, d’une part, le cadre temporel des règles applicables, d’autre part, les aménagements mis en œuvre.

I - S’agissant du cadre temporel des règles applicables

Il est nécessaire d’identifier le cadre temporel des règles applicables, à savoir la date de début ainsi que la date de fin de la période durant laquelle les délais de procédure seront concernés :

• Le point de départ de ce cadre temporel a rétroactivement été fixé au 12 mars 2020 (l’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ayant autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi, si nécessaire avec effet rétroactif au 12 mars 2020)
• La date de fin de ce cadre temporel a été fixée un mois après la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire
• L’état d’urgence sanitaire ayant été déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2020, soit à compter du 24 mars 2020, la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire – qui est distincte de celle de la fin du confinement - doit être fixée au 24 mai 2020 (sauf nouvelle prolongation ordonnée par la loi ou si un décret en conseil des ministres y met fin avant le 24 mai 2020). La date de fin du cadre temporel doit donc être fixée un mois plus tard, à savoir le 24 juin 2020 (à condition que la date de cessation de l’état d’urgence ne soit pas reportée)

En d’autres termes, les règles sont donc applicables aux délais de procédure qui ont expiré ou qui expireront entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 (sous réserve d’une modification de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire).

II – S’agissant des mécanismes mis en œuvre par les textes

Le texte prévoit une prolongation des délais de recours contentieux dont l’échéance intervient entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020.

Plus précisément, tous les délais de recours devant les juridictions administratives (délai de saisine du Tribunal administratif, délai d’appel, délai de pourvoi) dont l’échéance intervient entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 sont prorogés.

La prorogation sera décomptée à partir de cette dernière date et aura une durée égale à la durée initialement prévue par les textes (généralement deux mois en procédure administrative).

Pour mieux identifier les mécanismes, voici quelques exemples :

• Hypothèse d’une décision administrative défavorable notifiée le 18 janvier 2020 : Conformément au délai de recours contentieux de droit commun, soit un délai d’une durée de deux mois, le Tribunal administratif aurait dû être saisi au plus tard le 19 mars 2020.

Toutefois, par l’effet des ordonnances, le Tribunal administratif pourra être saisi dans un délai de deux mois (soit le délai habituel) courant à compter du 24 juin 2020 (date de la cessation de l’état d’urgence sanitaire + 1 mois) jusqu’au lundi 24 août 2020 inclus.

• Toutefois, dans l’hypothèse d’une décision administrative défavorable notifiée le 24 avril 2020, le délai de recours contentieux expirera bel et bien le 25 juin 2020 et ne sera pas prorogé compte tenu de ce que l’échéance du délai de recours de deux mois interviendra plus d’un mois après la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire

• Hypothèse d’un jugement notifié le 14 mars 2020 : Conformément au délai de recours contentieux de droit commun, soit un délai d’une durée de deux mois, la Cour administrative d’appel aurait dû être saisie au plus tard le 15 mai 2020.

Par l’effet des ordonnances, la Cour administrative d’appel pourra être saisie dans un délai de deux mois (soit le délai habituel) courant à compter du 24 juin 2020 (date de la cessation de l’état d’urgence sanitaire + 1 mois) jusqu’au lundi 24 août 2020 inclus.

• Idem pour l’hypothèse d’un recours formé à l’encontre d’une ordonnance de référé suspension notifiée après le 12 mars 2020 : Conformément au délai de recours contentieux de droit commun, le délai imparti pour saisir le Conseil d’Etat est de 15 jours.

Par l’effet des ordonnances, la saisine du Conseil d’Etat sera réputée avoir été faite à temps si elle a été effectuée dans un délai de 15 jours à compter du 24 juin 2020.

Nb1 : Ces dispositions connaissent certaines exceptions, notamment en matière de droit des étrangers

Nb2 : L'ordonnance n°2020-427 en date du 15 avril 2020 a également prévu des dérogations en matière d'urbanisme et d'aménagement (les délais de recours à l'encontre des permis de construire, d'aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont simplement suspendus à compter de cette date)